Xét xử về hành vi hạn chế cạnh tranh đầu tiên tại VN: Không phải chuyện một DN

Sau hơn 4 năm có hiệu lực, Luật cạnh tranh đã được áp dụng để xử lý hơn 20 vụ việc về hành vi cạnh tranh không lành mạnh và hành vi hạn chế cạnh tranh của các DN. Trong số đó, chỉ có một vụ việc về hành vi hạn chế cạnh tranh bị xứ lý. Tuy nhiên, quyết định xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh đầu tiên đã có những tác động đáng kể đến môi trường cạnh tranh tại VN, tác động đến ý thức pháp luật của các DN và đã góp phần khẳng định sự tồn tại và giá trị của pháp luật cạnh tranh đối với quản lý kinh tế.

Quá trình giải quyết vụ việc đã phát sinh nhiều vấn đề về tình hình cạnh tranh trên thị trường VN và đặt ra một số vấn đề trong quan niệm của DN VN (đặc biệt là DN độc quyền) về vai trò của pháp luật cạnh tranh.

Độc quyền nhà nước

Đối tượng bị điều tra và xử lý trong vụ việc này là DN độc quyền nhà nước hoạt động trong thị trường dịch vụ cung ứng xăng dầu hàng không dân dụng. Cụ thể là Cty xăng dầu hàng không VN (Vinapco). Vinapco bị điều tra vì đã thực hiện hai hành vi hạn chế cạnh tranh theo điều 14 Luật cạnh tranh là áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng và lợi dụng vị trí độc quyền để đơn phương thay đổi hoặc hủy bỏ hợp đồng đã giao kết mà không có lý do chính đáng. DN bị áp đặt các điều kiện bất lợi và có giao kết hợp đồng bị hủy bỏ với Vinapco là Cty hàng không cổ phần Pacific Airlines (PA) nay là Cty cổ phần hàng không Jestar Pacific Airlines (JPA).

Vào thời điểm xảy ra hành vi, trên thị trường vận chuyển hành khách bằng máy bay trong nước chỉ có PA và TCty hàng không VN (VNA) trực tiếp cạnh tranh với nhau mà Vinapco là DN trực thuộc VNA. Với tình trạng như trên, có hai vấn đề cạnh tranh được đặt ra:

Hi vọng rằng từ một vụ việc cụ thể các DN độc quyền ngay cả khi muốn khai thác quyền lực sẵn có để kiếm lợi ích, cũng không dám công nhiên coi thường khách hàng mà phải e dè và nể sợ trước pháp luật cạnh tranh.

Một là, Vinapco là DN độc quyền cung ứng nhiên liệu bay cho các hãng hàng không dân dụng tại các sân bay dân dụng của VN. Một khi Vinapco dừng cung ứng nhiên liệu bay cho bất kỳ Cty kinh doanh vận tải hàng không nào thì Cty ấy không thể tiếp tục hoạt động vì không thể tìm được nguồn cung ứng nào thay thế. Việc lợi dụng vị trí độc quyền để hành xử đơn phương có thể gây ra những thiệt hại cho môi trường cạnh tranh bằng những hành vi gây khó khăn cho khách hàng để bóc lột họ hoặc để bóp méo cạnh tranh ở các vùng thị trường khác. Khi đó, pháp luật cạnh tranh cần can thiệp để bảo vệ sự lành mạnh của thị trường bằng cách ngăn chặn tình trạng bóc lột khách hàng là những người đang ở vào vị thế yếu trong các giao dịch với DN độc quyền. Với thói quen được bảo bọc, các DN độc quyền của VN (đặc biệt là các DN nhà nước) sẽ luôn cảm thấy khó chịu trước sức kiềm tỏa của pháp luật cạnh tranh.

Hai là, trong vụ việc này, những hành vi mà các cơ quan tố tụng hướng đến điều tra đều là những hành vi không nhằm bóc lột khách hàng của Vinapco mà chủ yếu là gây ra những khó khăn cho PA trong hoạt động kinh doanh. Vấn đề cạnh tranh được đặt ra là việc PA bị ngừng cung ứng nhiên liệu bay sẽ dẫn đến hậu quả là hủy bỏ cạnh tranh trên thị trường vận chuyển hành khách bằng máy bay.

Dưới góc độ khoa học, với tư cách là một DN trực thuộc VNA, Vinapco có vẻ như đang thực hiện một chiến lược hỗ trợ cạnh tranh cho VNA. Theo đó, bằng hành vi của mình Vinapco đã làm giảm năng lực cạnh tranh của đối thủ cạnh tranh của VNA là PA bằng việc làm cho các chuyến bay của PA không thể thực hiện trong những ngày ngừng cung ứng xăng dầu và qua đó làm cho hành khách mất dần niềm tin vào khả năng duy trì sự ổn định các chuyến bay của PA.

Như vậy, trong vụ việc này, đối tượng bị điều tra là khá đặc biệt, không chỉ bởi vị thế độc quyền mà còn có liên quan khá lớn đến thị trường vận chuyển hành khách bằng máy bay. Việc xử lý hành vi vi phạm Luật cạnh tranh không chỉ bảo vệ quyền cho PA trước Vinapco mà còn có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì sự cạnh tranh trên thị trường vận tải hàng không dân dụng nội địa.

Và những vấn đề pháp lý

Vinapco đã cho rằng Hợp đồng giữa Vinapco và PA là một hợp đồng thương mại thuần túy. Trong Hợp đồng, quyền và nghĩa vụ của các bên đã được xác định rõ, tuân thủ toàn bộ các quy định của pháp luật hiện hành và phù hợp với thông lệ quốc tế trong lĩnh vực cung ứng nhiên liệu hàng không. Về bản chất, sự việc tạm ngừng giao hàng theo Hợp đồng ngày 1/4/2008 là một tranh chấp thương mại thuần túy phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng.

Hai là, dường như hành vi ngừng cung ứng nhiên liệu chỉ là phản ứng tiêu cực của Vinapco trước thái độ không tích cực tham gia thương lượng về phí cung ứng xăng dầu của PA. Trong hợp đồng, các bên đã thỏa thuận về việc khi có sự thay đổi mức phí cung ứng, Vinapco có trách nhiệm thông báo cho PA bằng văn bản qua đường fax và điều 9 của Hợp đồng có quy định mọi sửa đổi, bổ sung hợp đồng đều phải được hai bên thỏa thuận bằng văn bản có chữ ký của người có thẩm quyền. Trong vụ việc, Vinapco đã nhiều lần thông báo bằng văn bản nhưng thái độ không tích cực tập trung đàm phán mà chủ yếu đòi hỏi sự đối xử bình đẳng giữa PA và VNA đã góp phần tạo ra phản ứng tạm ngừng việc thực hiện hợp đồng của Vinapco.

Thứ ba, vụ việc không do các DN có liên quan khiếu nại. Như vậy, Cục quản lý cạnh tranh đã áp dụng khoản 2 Điều 86 để ra quyết định điều tra sơ bộ khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm Luật cạnh tranh. Ngày 14/4/2009, Hội đồng xử lý vụ việc ra quyết địnnh xử lý vụ việc. Theo quyết định này, Vinapco bị xử lý vì đã thực hiện hai hành vi hạn chế cạnh tranh theo Điều 14 Luật cạnh tranh và bị xử phạt với mức 0,05% doanh thu của Cty này trong năm 2007. Sau đó, ngày 26/6/2009, Hội đồng cạnh tranh đã ra quyết định giải quyết khiếu nại của Vinapco đối với Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14 tháng 4 năm 2009 của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh. Trong quyết định này, về cơ bản, Hội đồng cạnh tranh ủng hộ nhũng đánh giá và kết luận trong Quyết định 11/QĐ-HĐXL của Hội đồng xử lý vụ việc.

Diễn biến của vụ việc cho thấy thủ tục tố tụng cạnh tranh theo Luật cạnh tranh năm 2004 đã được áp dụng triệt để từ các giai đoạn điều tra cho đến giai đoạn giải quyết khiếu nại ở Hội đồng cạnh tranh. Vì là vụ việc hạn chế cạnh tranh đầu tiên nên việc tiến hành tố tụng trên thực tế được coi như sự kiểm nghiệm hữu hiệu về tính khả thi của các quy định của đạo luật này và những tác động của nó đến thị trường.

Bài học cần thiết cho các DN VN

Tôi cho rằng, việc giải quyết vụ việc có ý nghĩa quan trọng khẳng định vai trò của pháp luật cạnh tranh trong trật tự thị trường lành mạnh.

Thứ nhất, việc xử lý vụ việc đã khẳng định giá trị của khoản 1 Điều 2 Luật cạnh tranh năm 2004 quy định luật cạnh tranh áp dụng đối với tổ chức cá nhân kinh doanh bao gồm cả những DN sản xuất, cung ứng sản phẩm công ích, DN hoạt động trong các ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước và DN nước ngoài hoạt động tại VN. Những quan ngại về môi trường kinh doanh không bình đẳng do sự tồn tại của các DN độc quyền nhà nước được trấn an bằng việc thẳng thắn và nghiêm túc xử lý hành vi vi phạm của các DN này. Dưới góc độ ý thức kinh doanh, việc xử lý DN độc quyền về hành vi lạm dụng quyền lực thị trường sẽ buộc các DN này phải nhận thức lại về trách nhiệm của mình đối với thị trường và xã hội.

Thứ hai, vụ việc này là vụ việc đầu tiên về hành vi hạn chế cạnh tranh và cũng là lần đầu tiên các cơ quan cạnh tranh VN tiến hành tố tụng cạnh tranh. Hệ thống cơ quan cạnh tranh VN (bao gồm Cục quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh ) còn khá non trẻ. Lực lượng điều tra viên chưa mạnh cả về số lượng và kinh nghiệm điều tra, xử lý vụ việc. Các nhà khoa học đã chờ đợi sự vận hành đạo luật này vào thực tế suốt hơn 4 năm có hiệu lực của nó để có thể bình luận về giá trị và những góc khuất của đạo luật này đối với thực tiễn. Vụ việc đã thể hiện được bản lĩnh và năng lực của các cơ quan cạnh tranh, của người tiến hành tố tụng và là những kinh nghiệm đầu tiên cho các cơ quan này trong việc thực thi chức năng của mình.

Thứ ba, các cơ quan cạnh tranh đã bước đầu mở rộng phân tích ảnh hưởng của một hành vi lạm dụng tình trạng cạnh tranh của nhiều vùng thị trường có liên quan. Từ đó có thể thấy rằng tình trạng độc quyền và thống lĩnh thị trường của các tập đoàn kinh tế lớn hiện nay (đặc biệt là các tập đoàn nhà nước) khá phức tạp. Vị trí độc quyền không chỉ còn phản ánh qua thị phần hoặc qua tình trạng độc chiếm thị trường mà chúng hoạt động mà còn có thể là khả năng chi phối các nguồn đầu vào và các lực lượng khác trên thị trường. Chỉ cần có hành vi kiểm soát được một vài nguồn đầu vào thiết yếu là có thể chi phối những thị trường thứ cấp tiếp theo. Do đó, giải pháp xử lý hành vi vi phạm chỉ có thể tác động đến ý thức pháp luật của DN thực hiện hành vi mà chưa thể giải quyết triệt để tình trạng cạnh tranh trên các vùng thị trường đang có độc quyền và đang có nguy cơ xuất hiện hành vi lạm dụng.

Cùng với việc mạnh dạn xử lý DN độc quyền nhà nước, các cơ quan cạnh tranh đã chính thức cảnh báo về những tác động của việc lạm dụng độc quyền để gây hại cho môi trường cạnh tranh, coi thường người tiêu dùng và cản trở sự phát triển lành mạnh của thị trường và khuyến nghị các cơ quan có thẩm quyền chú trọng hơn nữa đến việc xây dựng môi trường cạnh tranh trong những ngành không cần thiết phải duy trì độc quyền.

Thứ tư, việc xử lý vụ việc đã khẳng định khả năng can thiệp của pháp luật cạnh tranh bằng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính đối với các giao dịch tưởng chừng thuần túy chỉ là sự tự do thỏa thuận của các DN. Cần khẳng định rằng pháp luật cạnh tranh không can thiệp vào các quan hệ thương mại- dân sự của các chủ thể trên thị trường nếu hợp đồng được hình thành từ các giao dịch đó không là công cụ hoặc phương tiện để thực hiện hành vi cạnh tranh không lành mạnh hoặc hành vi hạn chế cạnh tranh. Trong trường hợp này, hành vi ngừng thực hiện hợp đồng của DN độc quyền không còn là sự vi phạm hợp đồng mà đã cấu thành hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh. Có thể do pháp luật cạnh tranh còn mới mẻ đối với các DN cho nên nhiều DN VN chưa ý thức được khả năng kiềm tỏa và sự can thiệp của nó đối với hành vi ứng xử của DN trên thị trường. Mặt khác, nhiều DN chưa biết sử dụng pháp luật cạnh tranh để bảo vệ mình trước những hành vi cạnh tranh không lành mạnh hoặc hạn chế cạnh tranh. Do đó, việc xử lý một DN độc quyền có hành vi xâm hại đến khách hàng chắc chắn sẽ có tác động mạnh đến ý thức tự vệ của các DN khác và của người tiêu dùng trên thị trường VN. Có thể do chưa làm quen với pháp luật cạnh tranh nên một bộ phận DN VN vẫn còn có quan niệm cho rằng các hành cạnh tranh không lành mạnh hoặc hành vi hạn chế cạnh tranh chỉ làm phát sinh tranh chấp giữa các DN có liên quan với nhau. Một khi người bị thiệt hại chưa lên tiếng thì các cơ quan có thẩm quyền chưa thể can thiệp. Vì thế, việc tự tiến hành điều tra của Cục quản lý cạnh tranh và việc Hội đồng xử lý không căn cứ vào thiệt hại của PA để xử lý vụ việc chắc chắn sẽ có những tác động tích cực đến ý thức pháp luật của các DN.

Thứ năm, quyết định xử lý vụ việc của Hội đồng xử lý và quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung diễn giải khá sinh động về các quy định tương ứng trong Luật cạnh tranh và Nghị định 116/2005/NĐ-CP. Đặc tính của pháp luật cạnh tranh là không có những định lượng hoặc mô tả chi tiết về từng dấu hiệu cấu thành của hành vi vi phạm luật cạnh tranh. Các quy định của pháp luật cạnh tranh được diễn tả bằng những nguyên lý kinh tế và các luận thuyết pháp lý liên quan đến hành vi vi phạm. Vì thế, trong các quy định của Luật cạnh tranh và các văn bản hướng dẫn chỉ đưa ra những định nghĩa hoặc những hướng dẫn khá chung. Việc tổ chức thực hiện phụ thuộc vào khả năng áp dụng các công cụ kinh tế của cơ quan có thẩm quyền và người tiến hành tố tụng. Ở các nước, các quy định của Luật cạnh tranh còn được diễn giải bằng những án lệ. Chúng ta chưa có những minh chứng cụ thể để hiểu rõ và thấy được khả năng áp dụng của các chế định trong Luật cạnh tranh.